为了解首都水源、风沙和周边地区的生态环境情况，推进首都生态保护圈的整治和建设，最近，我们会同河北省和北京市计委对首都西北周边地区生态环境整治情况进行了调研。调研小组一行7人，一周内行程2000余公里，考察了承德和张家口市的隆化、围场、丰宁、赤城、沽源、张北、万全、宣化、下花园、怀来、涿鹿等11个县（区），与当地县、乡、村政府和农、林、水、环保等部门进行了座谈，考察了林区、牧区、小流域治理等情况，走访了一些村庄和农户，收获很大。现将主要情况和初步建议报告如下：
一、该地区生态环境整治工作取得了很大的成绩，其效果正在逐步显现
调研的11个县（区）都属于北京的上风上水地区，即潮白河、永定河流域上游地区和坝上风沙区。这一地区处于蒙古高原向华北平原的过渡地带，经济活动呈现农牧交错的特点，生态环境极为脆弱。复杂的地形地貌、特殊的气候条件和长期垦殖过程中对环境的忽视，造成了土地退化、沙化、碱化，水土流失，水资源衰减和污染等现象，呈现出明显的荒漠化趋势。
建国以来，特别是80年代以来，张、承地区的生态环境整治工作受到国家重视。1962年开始建设塞罕坝机械林场；1979－1985年，实施了“三北”防护林体系建设一期工程；1986年开始实施京津周围绿化工程；1992年全国防沙治沙工程正式启动；1996年坝上生态建设工程实施。目前，该地区有林地面积达到土地总面积的27.3％，在一些局部地区开始出现良性的生态循环，对改善首都地区生态环境也起到了积极作用。其中张家口市区域森林覆盖率提高到22.1％，风沙明显减少，进入官厅水库的泥沙量由1982年的900万吨降为1998年的590万吨。经过多年建设，承德围场县、丰宁县的森林覆盖率分别达到43％和38％，成为首都抵御风沙的绿色屏障。
塞罕坝机械林场建场以来的变化很能说明问题。1962年以来，国家投资7200万元，至1998年底，形成有林地面积106万亩，森林覆盖率75.2％，全场林木资产及固定资产达到11亿元，是国家投入的15.3倍，这还不包括其巨大的生态价值以及对周边地区农民群众致富的带动效应。据监测，同建场前相比，大风日数由79天减少至73天，降水量平均增长90mm，无霜期延长8－13天。
多年的植树造林、水土保持、小流域治理、生态农业等生态建设促进了当地经济发展和社会进步。一些地方的产业结构已经朝着与生态环境协调发展的方向转变。怀来县把治理荒漠与发展葡萄种植业和酿酒业结合起来，通过承包、租赁、拍卖、股份合作等多种方式搞好治理开发，初步显示出了生态型经济的优势。各地生态建设的专业技术队伍和服务组织不断壮大，广大农民的农业科技水平有了提高。事实教育了干部和群众，保护和改善生态环境越来越成为地方各级政府和群众的自觉行动，他们提出要“靠治山治水致富、靠林果奔小康”。这些都为今后的生态建设打下了扎实的基础。
二、该地区生态环境问题仍很严重
随着经济的加速发展和人口的增加，对生态环境的破坏也与日俱增。近20年来，承德地区整体生态环境有所改善，局部生态环境问题依然严重；张家口地区局部生态环境有所改善，整体生态环境仍呈恶化趋势。突出表现在：
1、荒漠化程度仍在加剧，荒沙以“水、陆、空”三种方式向首都方向推进。目前，该地区荒漠化（水土流失、盐碱化、沙漠化）面积占64％。坝上地区土壤侵蚀方式以风蚀为主，例如张北县水土流失面积占总面积的83％，平均每年新增水土流失面积10平方公里；沽源县水土流失面积占总面积的73％，每年水土流失量在500万吨以上；坝下则以水蚀为主，直接造成河床和水库的淤积，例如万全县水土流失面积占总面积60％，而且流失强度高，出境的五条沙河每年携带261万吨泥沙注入洋河，进入官厅水库；又如赤城县，1959年建成的两座水库已被淤废，1970年建成的一座水库现在已经淤积了库容的1／3，全县直接输入白河堡、密云水库的泥沙170多万吨。另外草场退化、沙化情况也很严重。
生态环境的恶化不仅减缓当地经济发展和人民脱贫致富的步伐，而且直接危及首都的环境。坝上和桑干河、洋河两岸的百里风沙线，其近端“天漠”（近十几年刚刚形成的一片沙漠）距北京市区不足70公里。地势居高临下，西北风起后，沙尘肆虐京城，带来严重的沙尘污染。在首都东北方向的围场一带，以内蒙古多伦县沙区为沙源，以御道口牧场为顶点，形成4条沙带，移动沙丘90万亩，正以年均26.4米的速度向东南移动，在大风作用下影响京津地区生态环境。首都正北交界的丰宁县，处于潮河源头的小坝子乡喇嘛山风口区，有大小流动沙丘80多处，距北京市怀柔县界直线距离仅30公里，并且每年以3.5公里的速度南移。如不加以控制，首都的沙化将不会是很遥远的事。
2、官厅、密云水库上游永定河（桑干河、洋河）、潮白河两水系的水量不断减少，永定河水系在干旱少雨年份甚至断流干涸。如张家口市由两水系流向北京的水量多年平均12.3亿立方米，但自八十年代以来，由于上游用水增加，下泄水量逐渐减少，多在5亿立方米以下，1997年只有3.89亿立方米。同时由于水库的大量淤积，防洪能力下降，上游植被破坏和水土流失加剧状况没有根本扭转，使这两个流域的洪水威胁加大，直接危及首都安全。水污染进一步加剧了水资源短缺。洋河、桑干河流域共有污染企业1000多家，每天排放污染物折合化学需氧量为128吨；城市生活污水治理程度低；水土流失还带来了大量的面源有机污染物。承德市由潮白河流入密云水库的水量虽略呈稳定的趋势，但随着上游经济加快发展，如果管理和保护不力，也存在着水量减少和水源污染的可能性。
三、调研的主要体会
这次调研我们是带着问题去的，调研结束时我们与河北省和北京市计委的同志交换了看法，大家主要归纳出五方面的认识：
1、该地区各级政府和广大群众的“首都意识”强。一方面体现在想方设法利用首都市场的意识，各县发展经济过程中纷纷瞄准北京市场，大力发展错季蔬菜和绿色无公害农副产品，丰富北京“菜篮子”；创造条件发展生态旅游，建设首都“后花园”。另一方面体现出与首都休戚与共的“生态共同体”意识，他们认为生态建设既是为北京堵沙源、保水源，也是为本地求财源、造家园。
2、该地区经济发展水平低，贫困问题比较突出。我们走过的11个县，除了宣化、怀来、涿鹿3个县经济发展水平稍好一点，其余都是贫困县，年人均收入在1000元左右。从财政总体状况来看，以丰宁县与相邻的怀柔县对比，怀柔县的人均纯收入是丰宁县的2.3倍，同时怀柔县的人均上级补贴是丰宁县的6倍。在这些县，原始耕作、广种薄收的现象还较普遍，贫困与生态退化形成恶性循环，基层干部形容为“种一簸萁收一车，打一笸箩蒸一锅”。我们走访的沽源县九连城乡建国村，人均耕地9.7亩，但由于土地盐碱化，平均亩产只有70－80公斤，1998年人均收入860元，1／3的家庭没有电视机。在首都周边地区存在这样大面积、深层次的贫困现象，应该引起我们的关注。
3、北京与这一地区还没有建立起比较稳定的政府间经济联系。北京市政府多年来对张、承地区给予了各种形式的支持，包括建立区县对口支援关系等，促进了当地经济和各项社会事业的发展。但是这种关系还没有上升为一种稳定的经济联系，援助规模相对于需求来讲也是十分有限的；反过来讲，由于援助的性质是道义上的，虽然其初衷是为了保护上游水源地区生态环境，但是出资方并不能规定资金一定用于生态建设，更谈不上对资金的使用效果进行监督。这不利于巩固现有的上下游经济联系。
4、国家对这一地区投入不够，与首都生态保护圈的重要性不相称。从生态建设的专项补助投入来看，张家口地区自1983年起作为国家确定的永定河、潮白河流域水土保持重点区，累计治理水土流失面积7000多平方公里，总投资4.2亿元，相当于每亩投资只有40元，其中大部分是群众投工，国家投入占小部分。我们看到有些治理地段由于投入不足，治理标准较低，成功率不高，还容易引发人为的水土流失。
5、有限的资金使用分散，缺乏统筹，并未充分发挥其效益。应该说，这个问题已经引起了各级政府的注意，并采取了积极的措施。各地都要求计划部门统筹规划，综合平衡，做好组织协调工作；农业、林业、水利、畜牧等行业主管部门加强行业指导和工程管理；财政、金融、科技、土地等有关部门积极支持。但是实际操作中还是存在一些问题，一些地方和部门的干部仍然习惯于按条条报项目，就项目论项目，在政策研究和规划方案论证方面下的功夫不够。由于缺乏统筹规划，就会出现“有的事没人做，有的事抢着做”的现象。比如，林业、水利部门花很大的气力去治理那些立地条件很差的山沟，而另一方面在容易成林的坡耕地却没有推行退耕还林的政策，仍在继续延习着不合理的土地利用方式，过不了几年很快又会形成新的沙地，治理起来更难。又如，本来很好的草场，却改为用材林，出现“以林挤牧”的问题。
四、几点建议
1、将首都及其周边地区作为一个整体来进行规划。在摸清生态环境整治现状的基础上，从流域内上下游地区之间的生态联系、水资源纽带和经济关系入手，提出今后一段时间生态环境整治的目标、重点、布局和政策措施。作为第一步，我司和河北省、北京市计委商定开展“首都及西北周边地区生态环境整治规划”编制工作，规划范围包括北京市的密云、怀柔、昌平、延庆、门头沟5县（区），承德市的丰宁、滦平、隆化、围场4县，张家口市的13县4区。河北、北京计委都很重视此项工作，目前规划工作进展顺利，准备年底前完成。
建议河北、北京成立协调机构（如两地联席会议），协调条块力量，开展对口支援，共同实施规划。
2、调整经济发展战略，把建立生态型经济结构作为主攻方向。发展生态农业，扶持林牧业，不在传统的“以工致富”这条狭缝中求发展，而将注意力转到发展生态旅游、绿色食品，开发农村新能源；也不在“开荒种粮”的传统模式中兜圈子，而应在提高单产、集约经营，建立生态型经济结构上下工夫。与此同时还要采取措施加强张、承地区与首都的生态联系，形成真正意义上的“生态共同体”。
比如，北京市每年产生的垃圾中含有大量有机物，工业化的畜禽养殖也产生了大量有机废物，垃圾堆肥是一种社会效益、环境效益都好的方式，但就是在肥力和价格方面无法与化肥竞争。如果把堆肥看作土壤改良剂，由国家立法予以强制使用，将现在经常以生态建设项目形式体现的财政转移支付用来收购堆肥，运往生态“上游”地区，实现农村向城市提供绿色食品、城市向农村提供土壤改良剂的生态循环，这是生态保护和污染治理兼得的办法。
3、建立以水源保护为主要内容的经济补偿机制。首都上游地区为保证北京的供水安全，不发展有污染的工业，并逐步将原有的工业企业关掉，如丰宁县，已关掉67家小企业，对18家企业进行环保技术改造，每年经济损失5000多万元。作为下游地区，北京应给上游地区经济补偿，补偿资金可来源于水费，由两地协调机构负责管理，并以订立合同的方式约束双方，上游有保护水源流量和水质的义务，下游按一定标准给予补偿。经济补偿机制并不是取代依法进行水资源管理，而是起到补充的作用。这项试验还可以为全国其它地区提供经验。
有的专家还提出建立《首都水源保护区》的建议，也很值得注意。
4、国家通过现有各个资金渠道（扶贫、农业、林业、水利、生态建设、城建、环保等）继续加大对该地区生态环境整治的支持力度。国家侧重于支持大的生态工程（如在围场御道口、丰宁、沽源和张北再造三个塞罕坝式的林场）、以及主要的城市环保基础设施（如张家口污水处理厂等）；其它面上的工程仍主要依靠地方和群众出资投工完成。
5、努力探索新的投入机制。各地普遍反映，要使生态环境整治广泛持久地开展下去，不能只靠政府投入和群众积累，必须通过继续深化“四荒”承包改革，落实党在农村的各项政策，建立稳定的投入机制，吸引社会资金。无论是采用股份开发、荒山租赁、拍卖、专业性开发、联户合作开发、大户承包等哪种模式，投入机制都必须跟上，而且应当有相应的利益分配机制。在这方面，世界银行在黄土高原实施的小流域治理贷款提供了有益的经验。事实证明，因为开发方式和扶持政策得当，农户到期完全偿还了小额贷款，而且取得了扶贫、增产、减少水土流失等多种效益。当然，向农户发放小额贷款还只能用于有直接经济收入的开发方式，生态效益为主的项目还需要政府来办。此外，我国现有银行系统管理小额贷款也需要一个逐步适应的过程。
国家计委地区司
一九九九年六月八日